晚清洋务运动经济政策评议
【作者】 刘玉峰
【报纸名称】学习时报
【出版日期】2008.06.30
【版次】09版：中外历史
【入库时间】20111130
【全文】
洋务派发动的“洋务运动”可分为前后两个阶段：19世纪60—70年代为第一阶段，主要是兴办官办军事企业，“制洋器”，以“自强”；70—90年代中期为第二阶段，在继续兴办官办军事企业的同时，又兴办一些官办和官督商办的民用企业，以“求富”。洋务运动涉及军事、政治、经济、文化诸领域，确实多有新政。本文参考征引学界有关成果，仅就洋务运动的经济政策略加阐述，并评价其得失利弊。
总的指导思想和政策：“中学为体，西学为用”
洋务运动总的指导思想和政策是“中学为体，西学为用”，简称“中体西用”。
洋务派是仅仅从“器物”层次来认识“西学之用”的，认为西方列强只不过在“坚船利炮”和机器大生产方面超过了大清朝，而在国家根本制度方面则远远不如大清朝。洋务派没有认识到，“西学”不仅仅是先进的科学技术，不仅仅是机器大生产，而更是西方近代化的生产组织方式和企业制度，是西方近代化的市场制度、法律制度和政治制度。真正认识到“西学”更重要的是其市场制度、法律制度和政治制度的，是后来的维新派。那时，中日甲午战争已宣告了洋务运动的失败。
洋务派“中体西用”思想和政策的重大缺陷，就是把“西学”的“器物”之“用”拉来，生硬地嫁接在“中学”之“体”上，犹如“狼筋扯到了狗腿上”，必然会出现“排异反应”。这突出表现在洋务企业中先进的机器大生产同落后的封建经营管理体制之间的尖锐矛盾。资本主义的“用”与封建主义的“体”之间的矛盾难以协调，先进生产力与落后生产关系之间的矛盾难以协调，成为洋务运动不能成功的根本原因。
官办企业运营特点及其得失
洋务派兴办的官办企业主要是官办军事企业，生产洋枪洋炮火药船舰等。奕訢说：“治国之道，在乎自强。而审时度势，则自强以练兵为要，练兵又以制器为先”。曾国藩说兴办军事企业，“可以剿发逆，可以勤远略”。既可对内镇压太平军起义，又可抵御列强欺侮，具有明确的军事政治目的。
洋务官办军事企业虽然采用了西方的技术设备，但并没有采用西方的管理体制——董事会与厂长经理制。官办军事企业由洋务官僚创办，受总理衙门节制，企业设总办、督办、会办、帮办、提调等主持运营，多由现任官员兼任，其薪俸亦以官阶而定，实际上是一个政府衙门。如江南制造总局，负总责的督办由南洋大臣两江总督兼任，具体负责的是总办、会办、襄办、提调、委员、司事等大小官员。如福州船政局，1875年时，有管理人员 197人，其中由现任官员或退休官员出任者 171人，有官阶品级者 120余人。在这些企业里，保持着衙门体制，官阶品级成为第一身份和地位标记，等级森严，一切行动都要按照官僚隶属关系行事。
官办军事企业一切听命于政府，按照政府的需要和指令组织生产，产品也是为了供给政府使用，而不是为了出售以赚取利润。政府需要什么，就办什么厂，企业的规模，决定于政府投资的多少，企业的业务往来、财政开支等，均须事先奏准。
官办军事企业运营特点鲜明。首先，总办、督办等高层管理人员身居高位，官僚作风严重，脱离生产实际，不懂经营管理，以国家政治、军事需要为出发点考虑问题，企业是亏损还是盈利，甚少考虑，也不必考虑。其次，企业的上下级关系实际上是官位品级的上下级关系，企业如同官场，惟命是从，无视核算，浪费惊人，但又人人漠不关心。第三，对雇用工人实行军事统制管理。
官办军事企业采用机器生产、引进西方先进技术、使用雇佣劳动力，对传播西方科学技术、培养人才，对中国近代经济体制的转变，在客观上都产生了一定的刺激作用，有其历史的进步性。官办军事工业采用机器大工业生产取代手工业生产，更主动地使用雇用劳动力，在生产力的解放和生产关系的调整方面也具有一些新气象。但是，它主要是为了强化国家机器，以维护和巩固清王朝的统治，总体上没有改变封建生产关系，本质上也不代表社会生产力新的历史趋向。
官督商办企业运营特点及其得失
在创办官办军事企业过程中，洋务派的认识有了明显进步。他们认识到西方列强不仅仅军事领先，而且工商发达，国力富足，列强军事上的“强”，是建立在经济上的“富”之上的；兴办洋务若只兴办军事企业而不兴办民用企业，就不能实现经济上的“富”，而经济上不富，也就无法保障军事上的“强”。由于认识上的这种变化，从 70年代开始，洋务派在继续兴办军事企业的同时，开始注重兴办民用企业，既“求强”，又“求富”。官督商办，是洋务派兴办民用企业的主要形式。
“官督商办”出自李鸿章之口。“官督”有两层含义：一是官为保护扶持，二是官方委派代表对企业进行监督稽查。“商办”也有两层含义：一是商人自行经营，官不过问，二是商人自负盈亏，与官无涉。需要指出的是，洋务派官督商办的政策与体制，不是什么新事物。中国传统王朝国家早就实行过官督商办，如唐代以后国家推行盐茶专卖多采取的“官商分利”、“盐引茶引”运作，实际上就是官督商办。清朝康熙年间，定开采铜铅各矿之利，在各省督抚“委官监督”下，允许商民开采经营，就是一种官督商办。清朝依托两淮盐商运作国家食盐专卖，以及利用行商经管广州一口对外通商，实际上也是官督商办。当然，洋务派官办民用企业股份制筹措资金的方式是新事物，是属于资本主义运营的新方式。
官督商办企业的资金往往先由官府垫付或借款，一则“助商力之不足”，一则博取社会信任，以招商引资，创办企业，企业赢利后陆续归还官款。除了官款外，还有集股资本，向官府、私人以及洋行筹集。企业的承办人大都由官方“托委”，其中有商人，有买办，也有退职的官员，与官方有直接或间接的瓜葛，虽有“商人”的身份，实际上是作为“官”的代表而承办企业的，具有半官半商、亦官亦商的特点。这类企业，也可在股份较大的股东中公举“会办”，行使经营管理权，但是重大决策必须听命于“官”，听命于政府，即郑观应所谓“官督商办之局，权操在上”。这类企业，在本质上姓官不姓民。
对官督商办企业，洋务派一面宣称“所有盈亏，全归商任，与官无涉”，一面又宣称“事虽商办，官仍督察，并非漫无钤制”，商办“专指生意盈亏而言，非谓局务即不归官也”。企业的管理权实际上掌握在政府手里。遇到重大决策，不是听取股东的意见，而是听命于官府。在用人上，更是任人唯亲，大搞裙带关系。在这种情况下，企业内公私不分、营私舞弊现象层出不穷，往往是盈利即归于私人腰包，亏损则由企业承担。对工人的管理方面，各企业存在程度不同的封建体制。以1876年创办的开平矿务局为例，工人受雇时必须交付保结，并在班头、把头管理下劳动。矿务局还公然在内部设立刑堂，置备刑具。
官督商办的运作是畸形的，以封建体制来管理监督具有一定资本主义性质的民用企业，本身就是冲突矛盾的、不伦不类的。官督商办企业最终并没有能够帮助洋务派实现其富国强兵的梦想，正是“官督”从根本上扼杀了这类民用企业发展的活力。当然，这一点，洋务派是不明白的。
有研究指出，官督商办企业“始终未能摆脱旧式官商的习气。首先，在这些企业中，裙带关系、派系斗争、损公肥私及不思进取的风气仍很严重；其次，由于公司受到政府控制，经理者为顾眼前利益，无暇进行扩大再生产；最后，‘官督’常常意味着为了与洋商竞争而赋予企业某些垄断专卖的特权，而这种特权往往会导致管理者的腐败无能。”
一点小结
洋务运动后期，洋务派还有关于官商合办、商办、中外合办企业的设想，但并未有效实施，于兹不论。
综上所述，洋务运动创办的官办军事企业和官督商办民用企业，引进使用西方的机器大生产及其技术，筹股集资等，有着资本主义生产运营的一些明显特点，但也有着封建管理体制的明显特点，既有中国传统封建制度的“体”，也有西方资本主义的“用”。“中体”和“西用”被生硬地结合在一起，就像一个朝廷命官头戴花翎，满脑子“三纲五常”，身上却穿了一身笔挺的西装。结果，躯干似“西”，头脑是“中”，似是而非，不伦不类。
洋务运动的最终失败，也就在情理之中。没有与先进生产力相适应的生产关系，焉能不败？“中体”不变，则企业官营国有的封建性质不变，引进的机器大生产被落后的封建体制所奴役，势必被扭曲，被戕害，其生命力焉能长久？洋务运动不变“中体”，并试图利用“西用”来“自强”，来“求 富”，来 巩 固“中体”，“西用”被作为“富强之术”，被作为巩固“中体”的技术手段。在这种政策指导下，洋务企业不变的是封建体制，不变的是封建性质，变的仅仅是技术，变的仅仅是手段，是中国传统封建王朝官营国有经济在新形势下的进一步改良。这个新形势就是引进利用西方的机器大生产和科学技术，与以前传统王朝国家在自身内部挖掘提高有着明显不同。
洋务运动的失败，宣告了清王朝统治阶级开明派以“西用”嫁接“中体”实践的破产，宣告了对封建经济进行改良的破产。洋务运动的失败，昭示了古老封建经济的日暮途穷，只有彻底打破封建经济体制，改变经济运营模式，才能够挽救中国经济。